目前，政府在房地产市场中的角色是多重的、冲突的。正确定位政府的角色，既需要政府区分市场行为、公共职能行为和市场监管行为，更需要进行政府体制改革和相应的制度设计。

我国的房地产市场，一直摇摆于政府管制与市场调节之间，几乎政府每一次调控措施出台都给房地产市场带来一次价格上涨效应，调控与涨价之间似乎已经产生了紧密配合的联动关系。2005年至今，中央接连出台一系列政策来遏制房价暴涨的势头，而今楼价刚刚有点下跌，却又引发人们担心，“救市”的声音不绝于耳。政府这一房地产市场中不可或缺的主体，在房地产市场中到底应当扮演什么角色，值得我们深入思考。

笔者认为，我国房地产市场问题的解决，恐怕不能简单地套用政府对普通市场管理模式来思考。鉴于政府在房地产市场的参与深度，要解决表面所出现的房地产市场问题，必须进行更深层面的制度反思，重构政府在房地产制度中的角色。

一、政府在房地产市场的多重角色及其冲突

(一)房地产市场参与者和房地产市场调控者的角色冲突。

在我国，用于商业化开发的建设用地均由国家所有，政府不仅通过项目审批控制房地产开发类型、开发规模和开发主体等，而且政府也是房地产市场的参与主体。政府尤其是地方政府在房地产市场中的主体地位表现在：

第一，政府是土地的供应者。住宅用地完全控制在政府手中，虽然有土地利用总体规划控制，但是地方政府总是可以控制土地的供应量、供应类型及转让价格。为了避免国有资产流失，同时也为了房地产开发用地取得的公平，政府引入公开竞争机制，拍卖、招标和挂牌。这也成为在房地产市场需求旺盛的情形下，导致土地价格上扬的主要诱因之一。

第二，政府通过参与房地产市场，进行房地产开发获得收益。政府不仅通过出让土地使用权获取土地收益，而且设立许多国营或国有企业进行土地储备开发，将生地变成熟地，然后再出让。另外，政府还设立许多国营或国有房地产开发公司，直接参与房地产开发。这些开发活动，成为地方政府财政的主要来源。

第三，政府又是市场的调控者。政府需要稳定经济、防范金融风险、保障社会公平、解决民生问题，因此政府又设法抑制高扬的房地产市场价格、抑制房地产开发投机行为。

但是，政府的这些角色是冲突的。作为市场的参与者，渴望价格上涨，因而出现房价走低时，政府会采取救市措施；作为社会管理者和市场监管者，政府渴望平抑价格，解决广大居民的基本居住问题。这样的矛盾的角色叠加，让政府陷入一种“剪不断，理还乱”的角色困惑之中。

上述角色冲突直接导致政府在公共管理职能与土地市场参与主体之间发生利益冲突时，更多地会基于经济人理性进行政策选择。往往会试图最小化地实现政府所需承担之公共责任。政府在房地产市场监管主体与市场参与主体之间的冲突，在现实中演化为中央政府与地方政府的冲突。总体上，在房地产市场中，中央政府主要扮演了干预者的角色，而地方政府主要是成为直接参与市场的主体。中央政府对市场的干预与地方政府的既得利益存在一定冲突。在这种情形下，可以想象我国房地产市场调控措施为什么总会难以取得预期的效果，甚至背道而行。