从4月1日起，我国废止机场建设费，改征民航发展基金，乘坐国内航班的旅客每人次50元。财政部发布《民航发展基金征收使用管理暂行办法》的通知，原民航机场管理建设费和民航基础设施建设基金的有关规定同时废止。（4月17日《法制晚报》）

但凡坐过飞机的，都交过机场建设费，但这笔钱究竟是个神马东西，恐怕很多人都是稀里糊涂。如果是捐赠，为何强制而非自愿；如果是投资，怎么看不到回报；如果是税费，从来没有部门说明收取依据和使用情况。自1992年开始征收至今，机场建设费在质疑和诟病声中走过了20年，被指“收费时间最长、收费范围最广、最没有法律依据、最不公开透明、引起最多反对声音的不合理收费”。

如今，在多次续征之后，机场建设费终于被“废止”了。不，准确地说，是换了个新马甲，“民航发展基金”。尽管名义上由原民航机场管理建设费和原民航基础设施建设基金合并而成，但由于后者只是向航空公司征收，因此对于广大乘客来说，所谓的民航发展基金依旧换汤不换药，连标准都是沿用现行的国内航班每人次50元。为什么在一片取消机场建设费呼声中，我们盼来的不是停收，而是改征？难道换个马甲，就能洗白机场建设费，让公众心服口服？答案显然是否定的。

首先，有悖程序正义。根据《宪法》，为了公共利益的需要，国家可以对公民的私有财产实行征收，但条件是依照法律。《立法法》更是明确指出，对“非国有财产的征收”，“只能制定法律”。在我国，法律的制定主体是全国人大，而《民航发展基金征收使用管理暂行办法》只能算是部门规章，不能成为法律依据。同时，政府制定或调整关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断经营的商品价格时，应先举行价格听证会，但无论机场建设费还是民航发展基金，公众始终没有任何话语权。

其次，缺乏公开透明。诚然，在中国航空基础建设仍不发达的今天，机场建设费作为一项财政非税收入，在现阶段具有一定客观原因，但费用的管理和使用必须公开透明。事实上，20年间收取的机场建设费估计超过千亿元，有多少真正用于机场基础设施建设，是否被挪作他用，沦为股东分成抑或员工福利，从未有权威审计公告给予披露。在暂行办法中，依旧没有提及信息公开，这不免让人担心，民航发展基金是否又将成为新的“糊涂账”？

此外，留有续征口子。机场具有公共产品性质，提供公共建设的资金一般都来自专项收费或者财政补贴，但这笔费用的征收不能是无期限的。然而，机场建设费却俨然“橡皮泥”，在到期、续征、再到期、再续征的循环中被反复拉长，执行期从2005年底，先后延至2006年底，2010年底，2015年底。如今，暂行办法也只是规定民航发展基金执行到2015年12月31日，对之后的情况语焉不详。倘若到时候又将是一场反复延期的轮回，或是更换不同的新马甲继续收费，令公众情何以堪？

机场建设费倒了，民航发展基金来了。改变的是名称，不变的是公众对收费合理性与透明度的质疑。在民航民航总体上实现政企分开的今天，公众有没有义务为自负盈亏的航空公司分担成本；随着国家公共财政收入的不断增强，政府是不是应该清费理税让利于民？值得深思。在笔者看来，有关方面应该重新论证民航发展基金的合理性，即使要收，也须邀请公众参与决策，向社会公开收支信息，给出停收时间表，从而让广大乘客缴的明明白白，看的清清楚楚。

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3月17日，财政部颁发了《关于印发<民航发展基金征收使用管理暂行办法>的通知》，并于4月1日正式实施。该办法的颁布，标志着自1992年开始运行了20年，被公众和专家频频质疑的民航机场建设费制度“寿终正寝”，也表达出政府在此领域做出改革的积极决心。

对比2004年财政部曾印发的《民航基础设施建设基金征收使用管理暂行办法》，新的《民航发展基金征收使用管理暂行办法》（下称《办法》）将费用征后使用的范围从单纯的机场基础设施扩展至民航科教、研发、减排改造等方面。相比老规定“一半交民航局，一半流入各地方”的粗糙做法，《办法》在一定程度上能够有效利用资金，防止专项资金的流失，阻断腐败滋生的土壤。

然而，《办法》也许并不是人们想象中一副“包治百病”的良方，还存在着诸多不足。

首先，《办法》自身的性质决定了它不能形成一套成熟航空发展基金的征收和运作系统。该《办法》只是对于民航发展基金的总体性架构，并没有配套规章、制度协调互动运行，这就容易造成该文件没有实施标准从而被架空，不能实施的隐患；《办法》第34条规定民航局“可以”制定具体的征收管理细则，而目前的状况是除了《办法》之外，一切和征收、管理、支配和监察有关的配套规则处于“真空状态”，这些实施细则涉及何领域、是否出台、何时出台在《办法》中均未载明、规定。

其次，《办法》对于费用的征收标准的设定上，并没有建立在科学的市场分析和预测的基础上，没有从实际民航客运量变化、基础建设硬性投资需要及其增长速度、节能减排等科研项目花费这些历史数据分析上出发计算，而是仅仅简单地延续了对于“国内航线50元，国际航线90元，支线免征”的旧有征费设计标准。这就容易造成发展基金的实量、乘客经济承受范围、民航产业发展进程速度和需量之间失调和矛盾，可能引发基金利用等一系列问题，造成资金的浪费。

最后，该《办法》在其立法程序上也存在着或多或少的瑕疵，不得不面临着法律效力上的“尴尬”处境。其一，纵观我国《民用航空法》以及其他国家法律、行政法规，并没有一处提到“民航发展基金”，上位法的缺失使得该项“基金”成了无源之水，无根之木。其二，“基金”的性质尚没有一个明确的定义，是属于税收还是属于行政事业性收费还缺乏官方明确的说法。根据《立法法》和《宪法》的有关规定，征费和税收种类的设置由法律、行政法规调整，财政部是否有权设立新的税收、征费种类是值得质疑的。

从刚颁布的《民航发展基金征收使用管理暂行办法》中，我们诚然看到了政府有关部门的努力和所作出的改进、调整。其实公众关心的不是它叫什么，它的名头是什么（机场建设费还是民航发展基金），重要的是能否做到合理征收、分配，善于运用，使其成为支持我国航空业发展的一份力量，让公众真正得到实惠；公开实施流程、账目及资金投入成果，把基金的征收、管理、分配和审计放置在社会公众的“透明视野”监督之下，让老百姓了解民航发展基金、真正愿意缴纳基金，这才是衡量这项制度设立和运行的根本基础。

（作者系中国政法大学航空与空间法研究中心研究员、中国航空法律服务中心首席专家）

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社评

将建设费改为发展基金，未增加缴费者负担是事实，但过往的争议焦点仍在，建设费不在形名之争，而在实体与程序上。

从4月1日起，我国废止机场建设费，改征民航发展基金，乘坐国内航班的旅客每人次50元。财政部有关负责人昨天在接受采访时表示，民航发展基金不是新设立的基金项目，而是对既有两项基金的整合，征收民航发展基金没有增加缴费者负担。

经过20年的实践、争议，曾被全国人大代表陈华伟称为“收费时间最长、收费范围最广、最没有法律依据、最不公开透明、引起最多反对声音”的“机场建设费”终于风干为历史。机场建设费之不合理，湖北省统计局副局长叶青用了这样一个比喻：“如果机场要收建设费，那么餐厅是不是也该收餐厅建设费？”

叶青的质疑，隐喻机场建设费之正义缺陷。机场建设费对于广大旅客来说，究竟是购买服务，还是投资？如果是前者，就像进公园参观除门票外还要另付公园建设费一样背离现实逻辑；倘若是后者，乘客参与投资，无论份额多少，皆应享有收益权及知情权，这个也付诸阙如。资料显示，2007年，机场建设费收入占白云机场、首都机场、美兰机场三家机场税前利润的67%、43.9%和49.4%。也就是说，机场建设费实质上已成为机场利润的“股肱之臣”，这恐怕也有违建设费之本义。

另一方面，别看每人次只有50元，按中国民航2009年的旅客运量为2.3亿人次计，全年机场建设费收入高达115亿元。作为一项实施时间长、影响广、收益大的收费项目，自始至终选择征费而非税收路径，程序正义亦存瑕疵。正因为“名不正言不顺”，机场建设费自问世以来就一直饱受非议。甚至还有爱较真的旅客，为区区50元将航空公司告上法庭。此番将机场建设费改为民航发展基金，未增加缴费者负担是事实，但对过往的争议焦点，未有触动恐怕也是事实。

按相关规定，机场建设费将主要用于几个方面：民航基础设施建设；归还基建贷款本息，以及基建贷款贴息支出；对支线航空、特殊政策性航线、中小机场进行补贴；支持民航节能减排以及通用航空发展。也就是说，机场建设费最主要的功能是“转移支付”——由大机场向中小机场、现有机场向新建机场、机场向航空公司。收了20年的机场建设费，对中国民航事业的贡献是巨大的，成绩应该肯定。

据国务院2008年1月批准的《全国机场布局规划》，到2020年，全国机场数将由2006年末的147个增加至244个。根据初步匡算，需要4500亿元的静态投资。另外，国内大部分机场均已“属地化”，但80%以上的机场仍处于亏损状态，地方和社会资本投资积极性不足。考虑到这两大背景，机场建设费作为机场投资的主要资金来源之一，很难在短时间内退出历史舞台，转成民航发展基金实乃权宜之计。

机场建设费之存废，不在形名之争，而在实体与程序上。即使一时之间难以取消，在未来相当长时间内仍有征收的必要，亦要在这两个方面有所交代，而不只是换个马甲了事。先不妨在程序上，通过价格听证会等形式广泛听取公众意见，取得公众理解与支持，并争取通过最高权力机关授权，实现“费”改“税”。纵观其他国家机场，对国际航班征机场税的不少，但收取机场建设费的基本没有。其次，对于公众争议最大的焦点，机场建设费的流向与用途也要实现阳光化，给公众一个更明确的交代，减轻公众对机场建设费用非其所的焦虑。

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