20多年后，我国环境领域的基本大法终于得到再次修订，新通过的环保法明确了政府、企业和公民的各方责任，严格的法律条款被认为是我国环保领域法律的一大进步。新环保法首次将“按日计罚”内容纳入，处罚上不封顶。（4月25日《新京报》）

新环保法亮点多多，比如，增权方面，环保部门获执法权、“区域限批”入法；维权方面，公民可依法要求公开信息、环评须征求意见；尤其是处罚方面加大了力度，比如，一把手做不好环保或“下课”、暗管渗坑排污可刑拘、“按日计罚”不封顶等，让人看到了国家治理污染的决心，看到了生活环境山清水秀、天蓝地绿的美好未来。然而，公众更关心的一个问题是：“‘按日计罚’不封顶”能执行吗？是否存在执行难的问题？

再好的制度，关键是执行。没有执行力或执行力不强，制度就会成为一张纸，只能挂在墙上、锁进柜里，成为纸老虎、稻草人，一点作用也不起。“按日计罚”不封顶，看似处罚很严厉，但显然存在执行难问题。

按照现行法律，企业违法排污后受到的经济处罚最高只有50万元。这个最高处罚显然不足以震慑违法企业。但是，“‘按日计罚’不封顶”是否就能让违法企业心有戚戚焉，进而望而生畏、退而却步呢？其实也未必。

首先，“按日计罚”从啥时开始计算，是从违法排污的那天开始，还是从被查处的那天开始？若是后者，处罚不难；若是前者，调查难度很大。如果没调查清楚就处罚，违法企业不会心服口服，公众也不一定会买账。

其次，新环保法规定，企业违法排污后将首先遭到一笔罚款。这笔罚款是多少，5万、10万还是50万、100万元？如果每天罚5万、10万，或许违法企业能够承受；而如果每天罚50万、100万，违法企业能够承受吗？违法企业交不起罚款，又该怎么办？

徒法不足以自行。正如人民日报评论《环境立法史上的又一里程碑》一文指出：“距离新法的生效施行还有半年多的时间，国务院各部门特别是环保部门应当尽快做好相应的法规规章和标准的清理工作，适时确立与新法配套的执法规范及其标准制度。”是的，如果新旧法没有做好衔接、自相矛盾，如果新法没有标准或者标准不一，要执行好其难度可想而知。

治污，“有法可依”做到了，“有法必依”必须做到；“有法必依”做到了，“执法必严”必须做到。而要做到“执法必严”，必须明确执法标准。所以，对于“‘按日计罚’不封顶”，还当有更具体的操作细则。只有做到“执法必严”，“违法必究”才有可能落实。

历经四次审议，4月24日，经十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了《环保法》修订案。修订后的环保法有可能成为现行法律里面最严格的一部专业领域行政法，将于2015年１月１日施行。（4月24日新华网）

新环保法亮点很多，其中最大看点，就是强化了企业污染防治责任，加大了对环境违法行为的法律制裁，对违法行为“零容忍”、出重拳，让污染者承担更高违法成本。此举有利于解决目前一些地方存在的环保执法疲软问题，有助于扭转伴随经济快速发展而生的生态环境恶化趋势。

污染环境的违法成本低，是我国环境保护工作多年来面临的一个顽疾。全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰曾举过这样一个例子：“一个10万千瓦的发电机组，每天的环保成本大概是五六十万，如果不开环保设备就等着罚款1万，谁不会算这个账？”违法企业往往在交纳远低于守法成本的一次性罚款后，就可以继续污染环境。污染环境的违法成本过低，不仅让污染环境者有恃无恐，不把法律放在眼里，也让国家解决突出环境问题的政策措施打了折扣。

良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。蓝天白云、绿水青山是民生之基、民心所向。2013年以来，我国部分地区雾霾天气等污染问题集中爆发，“涉环保群体性事件”频发，人民群众反映强烈，一定程度上影响了社会稳定。毫无疑问，环境污染生态破坏已经到了不得不重视的地步，

对任何一个国家来说，环境治理都是一个综合性问题，也是难题。只有用改革的办法，从制度入手，特别是打造一部真正的违法成本高的法律，赋予环保部门更多法律权力，对环境破坏行为和相关责任单位、责任人采取更为严厉的惩罚措施，才能解决环境不断恶化的问题。事实表明，强化生态环境损害赔偿和责任追究，既是保护公民环境权益、维护社会公平正义的重要措施，也是提高企业违法成本、震慑企业违法排污行为的根本对策。

一位哲人说过：“如果法律不能被执行，那就等于没有法律。”有法不依比无法可依的危害性更大。有了法律，污染企业却不遵守，这是视法律为无物，戕害的不只是法律尊严，更会造成恶劣的“示坏”效应。法律的生命力在于执行。只有坚持“认真”二字，落实“从严”要求，政府严格执行法律，企业和公民严格遵守法律，才能将环保立法的作用真正发挥。

环境保护人人有责，必须充分调动一切因素，动员全社会力量共同参与。环境保护不仅仅是政府的责任，个体的力量亦不容小觑。确保新的环保法律落到实处，必须保障公民对环境保护的知情权、参与权和监督权，为公民监督政府与企业提供制度渠道。健全举报制度，鼓励公民、法人和其他社会组织就生态环境问题进行举报，发挥好公众、新闻媒体和社会组织的监督作用。唯有如此，才能形成工作合力。

几经反复的新环保法，终于表决通过。这是近年来环境保护领域最为严实的一道防火墙。它以立法的形式，首次将生态保护红线写入法律，要求促进清洁生产和资源循环利用，在重点区域、流域联合防治中实行统一标准，建立环境污染公共预警机制。其中，引人注目的，是对拒不改正的违法企业，可以“按照原处罚数额按日连续处罚”。

这意味着，新环保法的处罚标准，将上不封顶。由此，社会上诟病已久的“违法成本低、守法成本高”的环保问题，有望得以从源头上解决。一直以来，作为污染排放的可能主体，不少企业缺乏自律意识，偷排偷放只罚款数万元与清洁处置需耗资数十万甚至上百万元的悬殊，“理性的经济人”当然会趋利而从之。环保执法面临的这种尴尬，在处罚无上限的新法之下，必将无限放大执法处罚的威慑，以经济杠杆矫正企业的社会责任意识。

在经济下行压力较大的当下，新环保法体现出的立法精神，实际包括了“奖”与“惩”两个维度。守法企业的自觉环保，本身也是对社会共同利益的增进，需要适当的激励措施。比如，在细化的立法、司法解释中，给予必要税收优惠，或者公共清洁设备的补贴。只有张弛有度，才能让违法者无指望，守法者有盼头，从而形成对青山绿水的共同守护。

更深层次看，这次处罚标准的调整，凸显了在法治框架内解决冲突的思路。曾经的一些环保事件，无论无良企业的肆意排放，还是地方政府的包庇纵容，或者少数群众的情绪过激，一个重要的诱因就是没用法律来算环保账、经济账。而今，依法律来厘清奖励与处罚的标准，从而引导各方回归法院与谈判桌上。可以设想，有法律来勾勒各方权益，用法治来平衡各方得失，这不正是用良法促进社会的理性与公正吗？

但是，有法律并不自然等于有法治。如此良法，如何执行，将成为社会舆论共同关注的焦点。法治的效果，等于立法的科学性与执法的严肃性的乘积，任何一方的缺失或松驰，都可能造成整体效果的大幅折扣。这就要求，一方面，执法不应有例外，要避免寻租、合谋的腐败，加大处罚和监督的密度与力度；另一方面，赋予公权力如此大的执法能力，就必须提防执法者对守法企业可能的“挑刺”，甚至是吃拿卡要、勒索敲诈等隐形腐败。这些都是环保法治的底线所在，犹需关注。

明年1月1日，新环保法将要正式施行。我们期待第一张罚单的依法出炉，以儆效尤。当然，最好是所有的企业都能严守法律，让环保罚单不必开出。

环保法修订案草案昨天经十二届全国人大常委会第八次会议表决通过。该修订案打破了法律修改草案一般经全国人大常委会三次审议后表决的惯例，进行了四次审议，持续近三年时间，经过两次公开征求意见，足见这次修法不是“小修小补”，而是“大修大改”。新环保法以立法形式规定了更严格的法律条款和执法手段，堪称一部最过硬、最强势的环保基本法。

允许对部分违法行为采取行政拘留措施；对责令改正而不改正的行为按日计罚且上不封顶；对履职缺位和不到位的官员要求引咎辞职；建立环境信用制度……一系列具有很强“杀伤力”的规定，让人们对新环保法充满殷切期待；同时，正因为这些规定具有很强的“杀伤力”，人们又难免担心，它们能否得到不折不扣的严格执行，实践中的“执行难”该如何破解，等等。

长期以来，污染治理一直存在“违法成本低、守法成本高”的体制性痼疾。近些年，关于环境违法成本畸低的案例层出不穷，如沱江污染事故造成数亿元损失，肇事企业仅被处以罚款100万元。另据全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰介绍，一个10万千瓦的发电机组，每天的环保成本大概是五六十万元，如果不开环保设备就等着罚款1万元，运行环保设备比违法罚款每年要多支出上亿元。本来，《刑法》有重大环境污染事故罪，但因污染环境被追刑事责任的寥寥无几。新环保法大幅提高了环境违法成本，相当于降低了环境守法的成本，有利于以强有力的法律手段，引导企业、单位在环境守法与环境违法之间做出理性选择。

新环保法从法律制度上奠定了对污染行为的处罚基础，并赋予了环保部门更大的权力，包括查封、扣押相关设备，行政拘留，罚款上不封顶，区域限批等。环保部门能不能有效运用这些权力，这些权力能不能对污染企业、单位产生巨大的威慑，并不完全取决于环保部门是否有“动真格”的决心和胆量，更取决于各级公权机关是否真正形成了保护环境的共识。环保部门依法对污染企业、单位进行处罚，不但会让污染企业、单位伤筋动骨甚至倾家荡产，而且会触及这些企业、单位背后相关部门、群体的实际利益，环保执法不只是环保部门与污染企业、单位的较量，有时更是环保部门与相关部门、群体之间的较量。这种情况下，单靠环保部门一家无私无畏铁腕执法是不够的，还需要各级政府、人大机关、司法机关等权力部门共同发力，从行政、立法、司法层面为环保执法提供坚实的保障。

新环保法确立了环境公益诉讼制度，诉讼主体由此前民政局登记下的十几家增加到300多家，包括所有在设区的市级以上政府民政部门登记的相关社会组织。此前在环保修法确立环境公益诉讼的讨论中，人们更多谈及的是针对一般民事主体发起的环境公益诉讼，认为环境公益诉讼如果更容易发起并得到司法机关的支持，将对污染企业、单位产生巨大的制裁制约作用。其实，环境公益诉讼的对象还包括国家行政机关，如果公民和社会组织认为地方政府、环保部门或其他职能部门未能履行法定环保职责，构成对环境公共利益损害的不当行政行为，就有权将地方政府、职能部门或其他职能部门告上法庭，要求其依法履职、追究有关人员责任并承担赔偿补偿责任。作为公众参与的重要渠道，环境公益诉讼有如一把“达摩克利斯之剑”，不但有关企业、单位一不小心就将成为被告，地方政府及职能部门也面临着巨大的现实压力，这种压力将转化为严格执法、强化监管的动力，进一步夯实、完善环保责任链条，督促各领域、各环节切实履行环保职责。

“徒善不足以为政，徒法不足以自行”，一部最过硬、最强势的环保法，必须得到最坚决、最铁腕的执行。多年前环保总局发起的几次“环保风暴”，让公众至今仍念念不忘记忆犹新。现在环保法新修通过，各级政府、环保部门必须好风借力，“铁腕治污”加“铁规治污”，以大刀阔斧的作为再现当年的霹雳风暴，才能唤回蓝天白云、青山绿水的美好景象。

草重（北京 编辑）

【全国人大常委会通过的《环境保护法》修订草案，宣示了“经济社会发展与环境保护相协调”的环境优先思想，实现了从“政策法”到“实施法”的转变，是中国环境立法史上的又一重要里程碑。】

在修法的立法规划历经了“八届全国人大”到“十二届全国人大”的20多年之后，在立法总目标三年间从“有限修改”转变为“全面充实”之后，4月24日，《环境保护法》修订草案终于在全国人大常委会四审之后得以通过。

如果说1979年的《环境保护法（试行）》是中国环境立法史上的第一座里程碑，那么此次全国人大常委会通过的《环境保护法》修订草案，则应当誉为中国环境立法史上的第二座里程碑。

首次写入生态保护红线、规定环境公益诉讼、设计按日计罚制度、增加环境污染公共监测预警机制……透过这些亮点，人们从不同视角审视新修改通过的《环境保护法》的重大意义。

首先，新法既是一部具有基础性地位的法律，也是一部适用性很强的法律。例如，新法对既往的环境规划、环境标准、环境监测、环评、环境经济政策、总量控制、生态补偿、排污收费、排污许可等管理制度做了切合实际的修改，并且特别注重规定与之相应的法律责任条款，针对不同违法行为设立了行政强制措施、按日连续处罚措施与治安管理处罚措施等规定。这些不仅可以独立适用，对单项环保法律的“立改废”也有重要指导意义，对有关行政法、民法和刑法在环保领域的适用也具有统和作用，同时，对地方环境立法给予了相应授权并留有余地。

其次，新法既规范约束政府环境行为，也强化了环境监督管理的职权。新法宣示了“经济社会发展与环境保护相协调”的环境优先思想，进一步强化了政府特别是政府决策主要领导人对环境质量的责任。在给环境监管部门赋予更大执法权力的同时，也相应规定了环境监管失职行为的制裁措施，以及环境信息公开和接受社会监督的义务。比如，对于公众关注的雾霾天气，新法实施后，一方面环保部门必须向社会公布对污染源的监测结果；另一方面如果环保部门在收到公民举报投诉后未予处理的，也要承担相应的行政责任。再如，以往一些地方政府为了应对考核与评比，经常会要求环保部门修改环境监测数据。为此，新法规定对监测数据予以造假的行为将施以行政制裁。

最后，新法科学地借鉴了各国立法成功经验，是一部权责相一致的法律。与以往的环境立法相比，新法明显加大了对环境违法行为的处罚力度，这使得新法摆脱了政策法的痕迹，成为一部操作性很强的实施法。例如，对按日连续处罚以及对处罚额度，授权环境执法部门可以按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行，加大了对环境违法行为的制裁力度。再如，虽然2012年修改的《民事诉讼法》规定了环境公益诉讼条款，但对于环保组织提起的公益诉讼，一些地方法院仍然不予受理。而新法则规定，符合法律规定的社会组织有权提起环境公益诉讼。如果人民法院仍然不受理的，社会组织可以向人大提请立法监督或者提请检察机关予以司法监督。

需要强调的是，徒法不足以自行。距离新法的生效施行还有半年多的时间，国务院各部门特别是环保部门应当尽快做好相应的法规规章和标准的清理工作，适时确立与新法配套的执法规范及其标准制度。政府、企业、公众都应当认真领会新法精神，并为法律实施做好准备。相信伴随生态文明制度建设和社会主义法治建设的不断深化，中国的环境法治一定会实现，中国的环境质量也一定会逐步好转起来。

（作者为北京大学法学院教授）

日前有媒体报道，湖南临澧一生猪养殖场滥排废水，门口挂着“公安局重点保护”的牌子，污染数百亩良田。当地环保部门多次给养殖场下发整改通知书，要求其补办环保审批手续，可该养殖场视而不见。尽管网上多次披露，当地政府却置若罔闻。昨日临澧县公安局方面回应，这一门牌系企业主自制，公安部门已于23日摘下门牌，正会同法制部门研究对它的处罚办法。

眼下这家生猪养殖场火了，“火”的原因不是因其严重污染，而是因为它胆敢凭着一个牌子而横行。这个“重点保护”的挂牌，乍听起来让人想到“保护费”之类，可牌子上写明的“保护主体”是当地公安机关，在环境敏感的当下，其冲击感可想而知。

正当舆论将矛头指向“当地公安部门为污染护航”之时，涉事公安部门却站出来澄清，牌子是企业主自制的，言下之意，自己纯属“躺枪”。若果真如此，显然该循迹溯责，在追究企业污染之责的同时，也不能忘了假借公安部门名义作歹这茬。

但吊诡的是，当地环保部门竟拿这么个“狐假虎威”的排污场没办法，虽说一直下发整改书，但却不敢动真格。这也让人质疑：面对这么一块“重点保护”的牌子，涉事环保部门为何就“怂了”，只能是“要求复要求”，却得忍受被无视的屈辱？退一步讲，若对该企业背后靠山有忌惮，为何不跟公安部门交涉，这样或许也能戳破该企业“狐假虎威”横行的嘴脸。

当然，还该被追问的是，这块牌子搁在那，有关部门是否查过？当地政府为何对网上举报无动于衷？要知道，该养殖场的污染，已逼跑了当地不少村民，对民众治污诉求无视，也是渎职。

一块“公安局重点保护”的牌子，像一块照妖镜，照出污染企业“借假靠山耍横”的习气，也照出环保执法的无力。而后者，显然更让人郁闷。

□孟亚旭（中国政法大学学生）

【立法机关在民意支持下给环保部门的扩权开了绿灯，是希望以立法赋权的方式去激发环保部门的执行力，也压减他们在履责乏力上的搪塞空间。】

24日下午十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了《环境保护法》修订草案，新法实际上是一次对环保部门的扩权，如加大了对于环境违法行为的处罚力度，明确建立了“按日计罚”制度，上不封顶，可以罚得倾家荡产；同时还建立了“黑名单”制度，在金融、信贷、证券等方面增加污染违法成本，并增加了“生态保护红线”的相关规定。人大常委们投了赞成票，就是通过立法扩大了环保部门的权力，使环保部门真正成为一个让污染企业敬畏的部门。

人大是代议机关，通过立法程序将民意上升为法律。人大常委会及委员们力挺“通过法律的手段来强化环境的保护和治理”，背后体现的就是民意。在“放权和限权”已成改革主旋律的语境下，民众也许反感对其他每个部门的扩权，但不会反对在法律框架中扩大环保部门的权力。平心而论，任何部门权力的扩张，都会伴随着“副作用”，但赋予环保部门更大的处罚权是众意所归。深受雾霾之困的公众一定深深明白，没有一个坚挺的环保法及受到法律撑腰的强势环保部门，喝到干净的水和呼吸清新的空气就会永远成为一个实现不了的梦。

实际上几年前环保总局升格为“环保部”，就是一次扩权。此次审议通过环境保护法修订草案，立法机关在民意支持下给环保部门扩权开了绿灯，环保部门显然当读懂个中寄寓的民意期许。

首先，要读懂民众并不是满意环保部门既有的表现，才支持其扩权的，恰恰是对其表现不太满意。认为其未能尽到保护碧水蓝天的职责，公众才推动立法机关赋予环保部门更大的权力去向污染开战。事实上，公众也知道“扩权”是把双刃剑，扩权在制度笼子未筑紧的情境中，很容易异化为新的寻租腐败机会。但如今突破临界点的环境污染已让公众忍无可忍，人们警惕权力，更忧心于自身生存环境的不断恶化。环保部门在既有体制下偏弱偏软，人们冀望通过立法赋权的方式去激发环保部门的执行力。

还需要读懂的是，环保部门千万不要辜负这部让自身扩权的环保法，将那些能加大企业违法排污代价的法律条文用起来，执行力要跟上民众期许。“执行力”一直是环保工作最大的软肋，其实环境出了问题，问题症结并不在缺少法律规定，或者环保部门手中的权力不够大，而在于不作为，在于有法不依。数年前那场环评风暴证明，环保部门并非手中无权，而是没有激活和使用起来。此次法律赋予了环保部门更多、更大的处罚权，如果不用起来，执行力上不去，环保仍将是“无解”。

民众力挺环保扩权，另一层深意是，让环保部门没任何借口再去对污染睁只眼闭只眼。以往提到眼皮底下的企业排污时，环保官员总会抱怨“手中权力太小”，拿污染大户无能为力。此次法律修改极大地提高了污染者的违法成本，加大了惩治力度。这时候，环境在公共治理层面已被上升到“宣战”的高度；又有自下而上的民意支持，再加上一部强硬的环保法，环保部门还有什么理由保护不好环境呢？

□曹林（媒体人）